تضییع حقوق عامه مردم در ناکارآمدی قوانین و مقررات ساخت و ساز کشور

دکتر محمدرضا محمدیان

مدرس وپژوهشگرحقوق مهندسی

مشاهده شهرهایی با مشکلات فزاینده چون تراکم جمعیت، فقر، بیکاری، کمبود مسکن، نا رسایی خدمات، کمبود زیرساخت، آلودگی های زیست محیطی، ناکارآمدی اقتصادی و بروز ناهنجار ی های اجتماعی این دغدغه فکری را برای متخصصان در امور ساخت و ساز شهری ، مدیریت شهری و نیز بهره برداران اصلی شهر یعنی مردم به وجود آورده است ، یکی از علت های اصلی این ناکارآمدی ها قوانین ساخت و ساز کشور وبه طور مشخص ماده صد قانون شهرداری ها وتباصر آن است.

پس از گذشت چندین دهه از تهیه طرح ها و برنامه هائی که ماحصل آنها استفاده از الگوهای رایج در ساخت و ساز شهری در کشورهای مختلف است ، انتظار بر این بود که شهرها براساس اصول و قوانین صحیح بنا شده و با توجه به قابلیت های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و منطقه ای رشد و توسعه یابند . ولی متأسفانه این الگوها نه تنها نتوانستند به نیازهای واقعی شهرها پاسخ دهند، بلکه عموماً موانع و مشکلاتی را نیز دامن زدند

قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان در اسفند ۱۳۷۴ با اهدافی چون تامین موجبات رشد و اعتلای مهندسی در کشور و وضع مقررات ملی به منظور اطمینان از ایمنی، بهره‌دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی ساختمان‌ها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.

وفق بند ۹ ذیل ماده ۲ این قانون، لازم الاجرا بودن مقررات ملی ساختمان بعنوان اصل حاکم درطراحی، نظارت و اجرای عملیات ساختمانی لحاظ گردیده است و وفق این مباحث شهرداری ها مکلفند، در بناهایی که درآنها مقررات ملی ساختمان، رعایت نشده است از صدورپایانکارساختمانی خود داری نمایند.

طبق قانون مذکور وزارت راه و شهرسازی مرجع تعیین صلاحیت اشخاص شاغل در بخش‌های ساختمان و شهرسازی به عنوان مهندس، کاردان و معمار تجربی، مسوول تدوین اصول و قواعد فنی در طراحی، محاسبه، اجرا، بهره‌برداری و نگهداری ساختمان‌ها، نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات توسط شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان، و نظارت بر عملکرد سازمان‌های نظام‌مهندسی استان‌هاست. از این‌رو و بر اساس وظایف برشمرده این وزارتخانه دارای بیشترین مسوولیت در توسعه کیفی ساخت‌وسازهای شهری است. ولی متأسفانه بدلیل فقدان وجود بودجه کافی واز همه مهمتر نبود سرفصل اعتباری برای تخصیص آن موضوع ماده ۳۵ قانون صدرالذکر کارآمدی چندانی نداشته است.

مطابق با قانون یادشده شهرداری مرجع صدور پروانه، کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان‌هاست و موظف است برای صدور پروانه تنها نقشه‌هایی را بپذیرد که از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی دارنده پروانه اشتغال تهیه شده و برای انجام فعالیت نظارت از خدمات این اشخاص استفاده کند. بنا بر مفاد قانون نظام‌مهندسی و آنچه در قانون شهرداری در خصوص مسوولیت صدور پروانه ساختمان و آنچه در قانون عمران و نوسازی شهری درباره مسوولیت نظارت بر نحوه استفاده از اراضی داخل محدوده شهر و کیفیت ساختمان‌ها آمده است، شهرداری مسوول مستقیم نظارت بر ساخت‌وسازهاست.ولی آیا این التزام از سوی مقنن رعایت می گردد؟ امروز مالکین وسازندگان نقشه ای را صرفاً جهت اخذ پروانه ساختمانی تهیه وبه مرجع صدورپروانه ارائه نموده وپس از اخذ پروانه ساختمانی از زمان شروع با نقشه های تهیه شده دیگری که بدور از حداقل ضوابط و آئین نامه ۲۸۰۰ و سایر مقررات ملی ساختمان تهیه گردیده است، امور ساخت وساز خودرا ادامه می دهد و نکته مضحک این موضوع این است که چنانچه مهندس ناظر اصرار بر رعایت ضوابط و مقررات ملی ساختمان را داشته باشد به راحتی تعویض می گردد. و همین مالکین به سهولت واز مجرای کمیسیون ماده صد موفق به اخذ پایان کار برای ساختمانی می گردند که حاصل آن سکونت افراد ناآگاه در بناهای غیر ایمن و غیر استاندارد بوده و نتیجه آن در زمان وقوع زلزله نیز ازبین رفتن جان ومال آنها درپی خواهد داشت.

وفق قانون مذکور سازمان نظام‌مهندسی نیز برای تامین مشارکت مهندسان در انتظام امور حرفه‌ای و تحقق بخشی از اهداف قانون نظام‌مهندسی در ماده ۱۵ قانون و۷۳ آئین نامه اجرائی برعهده دارد. وظیفه نظارت بر حسن انجام خدمات مهندسی و ارتقای دانش فنی و کیفیت کار مهندسان. از این‌رو این سازمان نه وظیفه مستقیم در امر کنترل بر مسائل اجرایی ساختمان‌ها، بلکه وظیفه انتظام امور مهندسین و نظارت بر حسن انجام خدمات آنها را برعهده دارد .و بدلیل دراختیار نداشتن ابزار های بازدارندگی، کارآمدی موثری در جلوگیری از ساخت وسازهای خلاف مقررات ملی ساختمان نداشته وصرفاً نظاره گرهستند.

در بررسی علل این موضوع می توان به عدم کارایی قوانین مربوط به صنعت ساختمان، اشاره کرد

در مورد مسوولیت سازمان‌های ذی‌ربط در حوزه ساخت وساز، بدون تردید آن سازمان که اقتدار قانونی و امکانات اجرایی بیشتری نسبت به سایرین دارد، قاعدتاً مسوولیت سنگین‌تری به جهت کیفیت ساختمان‌های احداثی برعهده خواهد داشت. وزارت راه و شهرسازی متولی توسعه کمی و کیفی ساخت‌وسازهای شهری است و از این‌رو که طبق قانون نظام‌مهندسی وکنترل ساختمان وشرح وظایف مقرر درقانون تشکیل این وزارتخانه، هم مسیر و فرآیند ساخت را ترسیم می‌کند، هم نیروی انسانی متخصص را تعیین صلاحیت کرده و هم نحوه حرکت و عملکرد عوامل مختلف از سازمان‌ها و اشخاص را کنترل می‌کند، و میبایستی نسبت به نواقص موجود پاسخگو باشد.

عملکرد شهرداری‌ها به جهت کنترل و نظارت بر ساخت ‌و سازها طبق تبصره ۷ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها ماموران شهرداری همچون مهندسان ناظر مکلفند بر ساختمان‌ها نظارت کنند، ولی متأسفانه نظارتی صورت نمی گیرد هیچ، کلیه تخلفات نیز از طریق کمیسیون های ماده صد بررسی و با پرداخت مبالغ ناچیزی از سوی مالک پوشش قانونی داده می شود.

در این صورت هم شهرداری به درآمدی رسیده است، هم متخلفان با وجود پرداخت جریمه با رضایت کامل به سودی هنگفت دست یافته‌اند، به زبان دیگر ماده ۱۰۰ به جای آنکه ساخت و سازهای غیرمجاز را به مسیر قانون برگرداند، به محلی برای دور زدن قانون تبدیل شده است و در واقع امید افراد متخلف به این کمیسیون است تا با پرداخت مبالغی ناچیز مشکلشان را حل کنند. این رویه غلط باعث اعتراض مردم و برخی از مسئولان هم شده است، تا آنجا که رئیس قوه قضائیه در روزهای اخیر در دیدار با روسای کمیسیون‌های تخصصی مجلس درباره تخلفات صورت گرفته با استفاده از رای کمیسیون ماده ۱۰۰ اظهار داشت:

“این کمیسیون برای جلوگیری از تخلفات است نه منبع درآمد شهرداری“

رئیسی با تاکید بر لزوم اصلاح ساختار این کمیسیون، افزود: اگر احداث یک بنا غیر‌مجاز است، نباید با دریافت وجهی در قالب ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها حق عموم را ضایع کرد. نتیجه تخلف ساختمانی باید تخریب باشد

نواقص ضوابط و مقررات ساختمانی موجود ، ثابت کرده اند که برای پاسخ گویی به چالش های افزایش شهرنشینی منسوخ شده و فاقد قابلیت های اجرایی هستند . در همین رابطه در اردیبهشت امسال و بعد از وقوع سیلاب‌های گسترده در کشور، رئیس‌دیوان عدالت اداری با ارسال نامه‌ای برای وزیر کشور خواهان فعال شدن کار‌گروه اصلاح قانون ماده ۱۰۰ شهرداری برای نهایی کردن پیش‌نویس مربوط به اصلاح این قانون شد و تاکید کرد: «طی سال گذشته کارگروهی مرکب از نمایندگان وزارت کشور، دیوان عدالت اداری، شورای عالی استان‌ها و شهرداری‌های کلان‌شهرها برای اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن تشکیل شد و پیش‌نویسی را تهیه ‌کرده‌اند که اقدامی مثبت و گامی رو به جلو محسوب می‌‌شود. این پیش‌نویس باید تضمین‌کننده توقف کامل تخلفات ساختمانی در کشور و ضمانت اجرای عدم تخلف مأموران و مسئولان ساخت‌وساز در کشور از جمله شهرداری‌ها و مهندسین ناظر و سایر متصدیان باشد.

هیچ شهروندی نباید امید داشته باشد که با پرداخت جریمه از تخلف ساختمانی او چشم‌پوشی می‌شود و باید مطمئن باشد نتیجه تخلف ساختمانی تخریب بناست.»

رئیس ‌دیوان عدالت اداری در بخش دیگری از این نامه آورده است: «با توجه به این‌که امروز همه دستگاه‌های ذی‌ربط ازجمله وزارت کشور، شهرداری‌ها، شورای عالی استان‌ها و کمیسیون شورای‌های مجلس به ناکارآمدی و تخلف‌زا بودن تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها و لزوم اصلاحات اساسی در آن اعتقاد پیدا کرده‌اند و در این راه همت گمارده‌اند، خواهشمند است دستور فرمایید از همین روزهای آغازین سال جدید فرصت را غنیمت شمرده و جلسات کارگروه مذکور فعال‌شده و پس از تکمیل پیش‌نویس، آن را در مسیر تصویب مجلس شورای اسلامی
قرار دهند.»

ملاحظه می گردد که ماده ۱۰۰ قانون فعلی شهرداری‌ها در حوزه رسیدگی به تخلفات ساختمانی به ویژه در کلانشهرها از قابلیت مناسب برخوردار نیست. حال باید دید که آیا اراده کافی برای اصلاح رویه نادرست کمیسیون ماده ۱۰۰ در پیش گرفته می‌شود یا باز هم شاهد بی عدالتی درجولان متخلفان با امید به پناهگاه امنشان و تخریب بنای کوچک و محقر یک فرد ضعیف جامعه که مثلا با هزار زحمت و از روی ناچار یک اتاق کوچک برای خانواده‌اش می‌سازد خواهیم بود.

به طور کلی با توجه به تجارب به دست آمده در سطح جهان، امروزه در نظام‌های پیشرفته شهرسازی در دنیا و حتی در برخی از کشورهای در حال توسعه، تقریباً تمام مبانی نظری و روش‌های عملی تهیه یک ساخت و ساز شهری به کنار گذاشته شده و معمولاً از «الگوی ثابت» آن به عنوان یک پدیده تاریخی و منسوخ یاد می‌شود. بنابراین با در نظر گرفتن این ملاحظات به نظر می‌رسد که اصرار در ادامه و تکرار تجارب ناموفق و شکست خورده به هیچ وجه قابل دفاع و توجیه پذیر نیست و هرگونه تلاش برای اصلاح جزییات الگوهای متداول و حفظ اساس آن‌ها، نه تنها نقش موثری در اصلاح نظام شهرسازی کشور ایفا نمی‌کند، بلکه به مثابه ایجاد وقفه و از دست دادن یک فرصت منناسب در روند تحولات جاری تلقی می‌شود و در عرصه اجرایی مشکلاتی نظیر وجود نارسایی و ابهام در قوانین و مقررات شهرسازی و عدم توجه کافی به امکانات و شرایط تحقق طرح‌ها و نهایتا عدم وجود اهرم‌های کافی برای نظارت و اصلاح و پیگیری‌ الگوها مشاهده می‌شود.

امروزه مساله‌ای که کلان‌شهرهای ما، خصوصا شهر تهران از آن رنج می‌برند وجود تخلفات متعدد ساختمانی و نبود سازوکار حقوقی و کیفری لازم جهت برخورد با این تخلفات است که به نوعی موجب تضییع حقوق عامه و بهره برداران گردیده است. هر چند که در طی دوره‌های گذشته از نخستین طرح جامع مصوب شهر تهران تا طرح راهبردی-ساختاری فعلی شهر تهران، تلاش زیادی صورت گرفته که قوانین شهرسازی متناسب با چالش‌های پیش روی شهر تهران به روزرسانی گردد ولی عملاٌ به دلایل متعددی هم‌ چون مهاجرت بی‌رویه به شهرها، تراکم بالای جمعیت شهری، گسترش ناموزون و غیر اصولی ساختمان ها، شفاف نبودن و طولانی بودن فرایندهای صدور پروانه ساخت از مرحله تقاضا تا تایید نهایی، جلوگیری نکردن به موقع ماموران شهرداری از تخلف و … شاهد وقوع تخلفات و ناکارامدی مجموع قوانین شهری در این خصوص هستیم. بر اساس قوانین شهرسازی مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ شهرداری است که آراء آن از منظر حقوقی، فاقد بار کیفری بوده و ضمانت اجرایی لازم را ندارد. نگاهی به متن و روح قوانین شهرسازی نشان می‌دهد که ماهیت تخلفات ساختمانی، مجرمانه در نظر گرفته نشده است که بتواند متخلف را مورد پیگرد قانونی قرار دهد. عدم قاطعیت شهرداری در اجرای احکام کمیسیون های ماده ۱۰۰ به عنوان مرجع اصلی رسیدگی و کنترل در ساخت‌وسازها، بعضا بسترساز فساد و تبانی در برهه‌های مختلف نیز بوده است. امروزه آشکارا این ضرورت احساس می‌گردد که باید قوانین ساخت وساز خصوص قانون کمیسیون ماده صد شهرداریها مورد بازنگری و تنقیح قرار بگیرند.