چالش‏های اصلاحات ساختاری در صنعت برق ایران

طی چند سال گذشته مباحث زیادی در مورد لزوم اصلاح ساختار صنعت برق در کشور شکل گرفته و موضوعات مطرح شده تا حدی باعث تصویب قوانین و اتخاذ سیاست‌هایی به منظور اصلاح ساختار برق شده است. نگاهی اجمالی به سیر تحولات صنعت برق در ایران از ابتدای فعالیت تا امروز نشان می‌دهد که از کلیه قوانین و اصلاحات صورت گرفته در گذشته، فارغ از درست یا غلط بودن آن، نه نتیجه مطلوبی حاصل شده و نه درعمل این تغییرات منجر به کاهش تصدی‌گری دولت شده است.

ساختار صنعت برق

مهم‌ترین دلیل عدم توفیق اصلاحات صورت گرفته تا امروز را شاید بتوان در نوع نگاه حاکمیت و تأثیر محیط حقوقی و قانونی کشور و ارکان ارتباطی آن بر سیاست‌گذاری و حکمرانی صنعت برق دانست. البته این موضوع تنها مختص حوزه برق  نیست و در سایر بخش‌های اقتصاد کشور  نیز این قبیل ناکامی‌ها به چشم می‌خورد. در واقع عوامل موثر بر اصلاح ساختار برق در کشورهای توسعه‌یافته و حتی برخی کشورهای در حال توسعه، رابطه مستقیمی با محیط قانونی و ارکان ارتباطی آنها دارد.

با فرض اینکه تجدید ساختار صنعت برق در اغلب کشورها یا انجام گرفته و یا در حال انجام است، آنچه که تفاوت اصلی ساختار جدید و اصلاح شده صنعت برق در این کشورها را با یکدیگر متمایز می‌سازد، در واقع تفاوت در نگرش و اهداف سیاست‌گذاران و متولیان برق در آن کشورها است. برای مثال ممکن است در کشوری توسعه بازارهای رقابتی و در کشوری دیگر تأمین منافع مصرف‌کننده به منظور دستیابی به اهداف و مقاصد سیاسی، خط‌ مشی اصلی سیاست‌گذاران در این حوزه بوده باشد که در این صورت نتیجه حاصل از این دو دیدگاه در عمل یقیناً متفاوت خواهد بود.

مطالعات موسسات معتبر در زمینه تجدید ساختار صنایع مادر حکایت از آن دارد که ایجاد فضای رقابتی، تنظیم مقررات، شفاف‌سازی، جداسازی بخش‌های تولید، انتقال و توزیع، قیمت‌گذاری صحیح برق و نهایتاً خصوصی‌سازی در کنار انگیزه‌های سیاسی، محرک کشورهای‌ پیشرفته در راستای تجدید ساختار حاکمیتی و اقتصادی صنعت برق بوده است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد کشورهای دارای بازار رقابتی که بر مبنای مکانیسم عرضه و تقاضا عمل می‌کنند، بیشترین موفقیت را در تجدید و اصلاح ساختار صنعت برق به دست آورده‌اند.

تغییرات ساختاری

همانطور که پیش‌تر نیز گفته شد به دنبال ایجاد تغییرات ساختاری در صنعت برق در کشور‌های مختلف، در کشور ما نیز طی دو دهه گذشته اقداماتی در راستای تجدید ساختار این صنعت انجام شده است، اما مقایسه بین نتایج حاصل شده از اصلاحات صورت گرفته در ایران و سایر کشورها، تفاوت‌های معناداری را نمایان می‌سازد که قابل تامل و بررسی است. یکی از این تغییرات ساختاری، تصویب قانون استقلال شرکت‌های توزیع در سال ۱۳۸۴ است که با گذشت بیش از یک دهه از اجرای آن همچنان نقش پررنگ دولت در کنترل و سیاست‌گذاری در این شرکت‌ها کاملاً مشهود است.

از دیگر تغییرات ساختاری در صنعت برق که در عمل با موفقیت چندانی همراه نبوده می‌توان به تاسیس شرکت‌های مدیریت تولید برق و جدا کردن شرکت بهره‌بردار از بدنه مالکیت این شرکت‌ها اشاره کرد که این فرآیند در عمل باعث بروز تضاد منافع بین شرکت‌های بهره بردار و مالکین شرکت مدیریت تولید گردیده و مشکلاتی را پیش روی آنها قرار داده است. به عنوان نمونه مشاهده شده هنگام واگذاری نیروگاه، خریدار جدید اقدام به تغییر بهره‌بردار کرده و مشکلاتی نظیر بلاتکلیف ماندن پرسنل قبلی شکل گرفته است.

نقش نهاد نظارتی

نهاد تنظیم مقررات برق کشور یا رگلاتوری یکی دیگر از بخش‌هایی است که طی تحولات اصلاح ساختاری در صنعت برق ایجاده شده و مهمترین وظیفه آن تنظیم روابط و مقررات کلی صنعت، تعیین چشم‌انداز آتی صنعت از طریق هدف‌گذاری‌های‌ کلان و همچنین نظارت بر حسن اجرای وظایف فعالان صنعت در سطوح کلان است. بدیهی است هر چقدر میزان استقلال این نهاد از بدنه دولت بیشتر باشد، میزان بی‌طرفی آن در تصمیم‌گیری‌ها بیشتر و فشارهای مداخله‌جویانه که اغلب ریشه جناحی و سیاسی دارد کمتر خواهد بود؛ اما به نظر می‌رسد در حال حاضر این نهاد از وظیفه اصلی خود دور شده و اختیارات آن تنها به تنظیم قیمت پیشنهادی بازیگران صنعت محدود شده است.

هرچند نگاه حاکمیت به صنعت برق در طول سال‌های متمادی تا حدی محافظه‌کارانه بوده و با همه نواقص موجود در برخی موارد تلاش‌هایی جهت بهبودی ساختار این صنعت حیاتی دیده می شود اما باید در نظر داشت برای تحقق اصلی‌ترین هدف صنعت برق که همان تامین برق پایدار و مطمئن برای همه مصرف‌کنندگان جامعه است، در مفهوم کلی نیازمند تغییراتی اساسی از شاکله انحصاری- دولتی به ساختاری رقابتی- خصوصی هستیم. باید توجه داشت تجدید ساختار صنعت برق با هدف رفع نواقص موجود تنها در سایه واگذاری شرکت‌ها به بهخش خصوصی محقق نمی‌شود و بدون شک برای ایجاد ساختار رقابتی- خصوصی آنچه که مهم است، انجام مقدمات و اولویت‌های لازم برای واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی مطابق اصل ۴۴ قانون اساسی است.

اصلاح صنعت برق کشور علاوه بر اصلاح ساختاری و مقررات‌زدایی نیاز به بازنگری در قوانین حاکمیتی دارد، زیرا تداخل در وظایف نهادهای حکمرانی با بخش دولتی موجب دور شدن نهاد سیاست‌گذار از وظیفه اصلی خود شده است. امید است با بازنگری در سیاست‌ها و قوانین موجود و حذف مقررات زائد، زمینه لازم برای رشد و تعالی  همه ذینفعان صنعت برق فراهم شود.