یادداشتی درباره پیش‌نویس «لایحه‌ مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی»

پیش‌نویس لایحه‌ مزبور که در ۷۴ ماده، بر مبنای بررسی‌های تطبیقی و شناسایی ضعف‌ها و خلأهای قانونی موجود در نظام حقوقی ایران تدوین شده است، درصدد است نهاد «تعارض منافع» را به طور مشخص وارد نظام حقوقی ایران کند، حوزه‌های مهم تعارض منافع در امور عمومی کشور را شناسایی و تدابیری برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و نحوه‌ی رفتار در وضعیت‌های تعارض منافع ارائه دهد. با عنایت به تأکید رئیس جمهور محترم مبنی بر اطلاع‌رسانی تمامی اقدامات و تصمیمات جاری دولت به مردم، پیش‌نویس «لایحه‌ی مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» که از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور برای طی مراحل قانونی تصویب، به دولت تقدیم شده است در معرض نظرخواهی عمومی قرار گرفته است تا اندیشمندان، حقوقدانان، صاحبنظران، وکلا، قضات، دانشگاهیان، نویسندگان و روزنامه‌نگاران و کلیه‌ اشخاص حقیقی و حقوقی علاقه‌مند دیدگاه‌های انتقادی و اصلاحی خود را نسبت به آن ابراز نمایند و در مورد ضرورت تصویب قانون برای مدیریت تعارض منافع، سازوکار نظارت یپیش‌بینی شده، کارآمدی و قابلیت اجرائی آن در نظام اداری کنونی اظهارنظر کنند. در این متن سعی بر این شده تا موضوع تعارض منافع با تأکید بر جامعه مهندسان ساختمان در عرصه‌ ساخت‌وساز و مشارکت آنان در ارائه‌ خدمات مهندسی مورد بحث قرار گیرد.

بسیاری از صاحب‌نظران براین باورند که تعارض منافع موضوعی است که به طور عینی اتفاق می‌افتد. تعارض منافع یا تعارض علایـق(Interest of Conflict)  به وضعیتی اطلاق می‌شود که شخص یا اشخاصی از یک طرف در مقام و مسئولیت مورد اعتماد دیگران قرار می‌گیرند و از طرف دیگـر خود دارای منافع شخصییا گروهی مجزا و در تقابل و تعارض با مسئولیت مورد نظر هستند. در نگاهی دیگر در خصوص تعارض باید گفت زمانی که یک طرف یا یک گروه راه طرف و یا گروه دیگر را در رسیدن به هدف ویا خواسته‌های خود مسدود نماید، با توجه به منابع متفاوتی همچون (پول، کار، حیثیت، قدرت یا هر چیز دیگری)، پدیده‌ی تعارض ظاهر می‌شود. این پدیده فرایندی است که در آن فردی متوجه تأثیر منفی شخص دیگری روی هدفی که او تعقیب می‌کند می‌شود.

از دیرباز وبه ویژه امروزه عرصه‌یساخت‌و‌ساز و ارائه‌ی خدمات مهندسی با توجه به ضرورت وجود و جایگاهش طبیعتاً در هجوم گستره‌های شیوع تعارض منافع قرار داشته که می‌تواند به شکل‌های مختلفی خود را نشان دهد. بررسی‌های اولیه نشان می‌دهد که تعارض منافع گاهی در منافع مادی و گاهی در منافع غیر مادی و مابین اعضای جامعه‌ی مهندسی (حقیقی- حقوقی) رخ می‌دهد. یقیناً باید باور داشته باشیم که اهـداف متفـاوت و ناهماهنـگ، تداخل اختیارات، ناهماهنگی در روند ارزیابی و نظام پاداش و کیفر، وظایف متقابل و وابستگی آنان به یکدیگرعدم وجود منابع کافی و تفاوت در شأن و سطوح در روابط مالیمهندسان ساختمان و دفاتر مهندسی و مهندسان مشاور دخیل در امر ساخت‌وساز، همـه از علـل بروز تعارض منافع خواهند بود.

این نکته قابل توجه و ضروری است که اگرچه مجلس محترم شورای اسلامی از اواخر سال ۱۳۹۹ به طور رسمی به لایحه‌ی تعارض منافع ورود کرده است، اما باید اظهار نمود که در قانون ایران تعریف دقیق و شفافی از تعارض منافع در دست نیست، ولی واضح است که در بسیاری از مشاغل حرفه‌ای اجتناب از بروز تعارض منافع امکان‌پذیر نبوده و یا در صورت امکان نیاز به کارشناسی دقیق‌تر و ورود به جزئیات بیشتری خواهد داشت. برای مثال، تعارض میان منافع شخصی و عمومی وکلا، مدیران بیمه، اعضای هیئت علمی، محققان و پزشکان. زمانی که در تعامل گروه‌ها، یکی یا هردو طرف از تعارض صدمه ببینند یا از آن مطلع شوند، تمایل به مقابله و مخالفت، به صورت عملی به اتخاذ روش‌هائی برای مقابله منجر خواهد شد. نکته‌ی مهم دیگر اینکه کسی که در وضعیت تعارض منافع قرار دارد، ممکن است به دلیل اینکه کار نادرستی انجام نداده است، آن را انکار کند. در واقع، تعارض منافع ممکن است وجود داشته باشد حتی اگر در ایجاد یا در نتیجه‌ی آن هیچ عمل خلافی صورت نگرفته باشد.

تعارض منافع در غالب کشورها و در عرصه‌های گوناگون مطرح می‌شود. از این رو، سیاست‌ها در عرصه‌ی حقوق، مقررات متعددی برای پرهیز یا حل آن وضع برشمرده است. به نظر می‌رسد با پنج شیوه یعنی رقابت، همکاری، اجتناب، مصالحه و گاه ترجیح منافع افراد بر منافع خود می‌توان موجبات پرهیز از تعارض منافع را فراهم نمود.در بررسی‌های انجام‌گرفته بسیاری از کشورها در جهت سالم‌سازی محیط اداری خود و جلوگیری ازفساد اداری از سال‌ها پیش سیاست‌ها وقوانین کاربردی تعارض منافع خود را مدون نموده و با اجرائی‌ساختن آن‌ها گام‌های مؤثری درجهت رعایت حقوق شهروندی به صورت عامه وحقوقه حرفه‌ای به صورت خاص برداشته‌اند.

کشور کانادا در زمینه‌ی ساز‌و‌کارهای نظارتی، مجموعه‌ای تحت عنوان کمیسیون خدمات دولتی راه‌اندازی کرده که از منافع عمومی پاسداری می‌کند. مطابق قانون تعارض منافع در سمت‌های دولتی، قرارداد یا مزایای اعطا شده به کارمندان، باید مورد تأیید عمومی بوده و افراد به طور برابر از آن برخوردار باشند. در امریکا کدهای اخلاقی، مقامات و کارمندان دولت را از اقداماتی نظیر رأی دادن، صحبت کردن یا هرگونه اقدامی که نفع مستقیم و غیر مستقیم برای خود یا هر یک از اعضای خانواده‌اش دارد منع می‌کند و مقامات دولتی از کسب هرگونه منفعت مالی، درگیر شدن در کسب و کار، مناقصه و استخدام، معامله و فعالیت‌های واحد بهره‌برداری شخصی ممنوع هستند. در کشور فرانسه قواعدی وضع شده که هدف آن‌ها، حفظ و تقویت اعتماد به نفس کارمندان و جلب اعتماد عمومی است. کارمندان باید از دریافت هر نوع منفعت مالی بدون تفهیم علت اصلی آن خودداری کنند. هیچ یک از کارمندان نباید با داشتن نفع مالی در یک شرکت به انعقاد قراردادی با آن مبادرت ورزند.

در مقایسه با کشورهای دیگر گستردگی دامنه‌ی حدوث تعارض منافع، اسباب وضع قانون در ایران را فراهم کرده است و در برخی ماده‌های قانونی احکامی برای مبارزه با بروز تعارض منافع به چشم می‌خورد که از جمله می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

• در آئین‌نامه‌ی اجرائی قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب۱۷/۸/۷۶،ماده‌ی۲۲ تبصره‌ی۳،مقرر شده است تعیین یک وکیل تسخیری، برای دو یا چند متهم در یک پرونده، به لحاظ تعارض دفاع از موکلین ممنوع است. در این قانون اشاره‌ی مستقیم قانونگذار، پرهیز از ایجاد تعارض منافع در هنگام دفاع از حقوق متهم با هدف حفظ حقوق وی است.

• در عین حال، با هدف پیشگیری از بروز تعارض منافع، قوانین ایران ساز‌وکارهائی نیز برای پیشگیری از فساد در میان مقامات ارشد دولتی پیش‌بینی کرده است. برابر اصول ۱۴۱و ۱۴۲ قانون اساسی نیز بروز تعارض منافع به عنوان یکی از مهم‌ترین خاستگاه‌های فساد مالی و اداری مورد هدف قرارگرفته است. علاوه‌بر‌این، قانون منع کارکنان دولت از مداخله در معاملات دولتی و در این زمینه، جرم‌انگاری مجازات‌های کیفری پیش‌بینیشده است.

با علم به این مطلب که تعارض منافع در جامعه غیر قابل اجتناب است، تعارض منافع مهندس ساختمان و مالک به ویژه در پروژه‌ها و عملیات ساختمانی ویا ساخت‌و‌سازمهندسی مطرح از محدوده‌ی حقوق خصوصی به عمومی وارد می‌شود. ضمن آنکه در منافع عمومی، تعارضات غالباً بدون بروز خشونت پایان می‌پذیرد و مدیریت آن به مراتب بهتر و امکان پذیرتر می‌شود. در مقام بیان مصادیق می‌توان گفت که از یک‌سو دخیل‌بودن افراد در ارائه‌ی خدمات مهندسی واجد منافع گوناگون و هم‌زمان فراهم بودن امکان شرکت آنان در بسیاری از فعالیت‌های خارج از سازمان، حقیقتی انکارناپذیر است (علیرضا میلانی فر وهمکاران ۱۳۹۰).از سوی دیگر، هرچند تعارض منافع غالباً به روابط مالی اشاره دارد، ولی می‌تواند شامل روابط شخصی، حرفه‌ای، عقیدتی، سیاسییا مذهبی نیز باشد.

تعارض منافع ممکن است زمانی رخ دهد که مهندس سهامدار مراکز ارائه‌ی خدمات مهندسی است و یا در ارجاع، کنترل و یا تأیید نقشه‌های ساختمانی و یا تفکیک اراضی و … دخیل باشد (بند د ماده‌ی ۳۲ قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان). همچنین، تعارض منافع در زمانی کهیک مهندس هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی فعالیت می‌کند، نیز صادق است.

امروزه احتمال وجود تعارض منافع در رشته‌های مهندسی ساختمان و عدم افشای آن در جوامع حرفه‌ایمی‌تواند سبب ایجاد بی اعتمادی عمیق بشود. عدم وجود تعریف یکسان برای تعارض منافع و سردرگمی در مورد آنچه باید گزارش شود، علت اصلی این عدم افشاسازی است؛ شاید بهدلیل اینکه محققان علوم مختلف، تحت نظارت قوانین سازمان‌های متعدد کار می‌کنند و بسیاری از آن‌ها قادر به توصیف دقیق سیاست‌های نهاد خود در ارائه‌ی خد مات مهندسی توسط مهندسان مربوطه نیستند. اولین نکته‌ی لازم در برخورد مؤثر با مسئله‌ی تعارض منافع آگاهی از آن است. مهندس نه تنها باید بداند که در چنین شرایطی ممکن است تحت تأثیر قرار بگیرد، بلکه باید توجه داشته باشد این مسئله ممکن است به اعتماد جامعه نسبت به ارائه‌ی خدمات توسط مهندسان لطمه بزند. در نگاهی دیگر اگرچه وضع قانون نحوه‌ی تشخیص و مدیریت تعارض منافع می‌تواند سبب شفافیت امور شود، ولی در بررسی مقررات ایران در عرصه‌ی مهندسی ساختمان، به تعارض منافع چندان پرداخته نشده است.

در موضوع تعارض منافع با تأکید بر جامعه‌ی مهندسان ساختمان در عرصه‌ی ساخت‌و‌ساز با نگاهی دقیق‌تر می‌توان گفت پس از طرح لایحه‌ی شماره‌ی ۶۲۷۴۳ مورخ ۲۰/۰۴/۱۳۷۴ دولت در خصوص قانوننظام‌مهندسی و کنترل ساختمان و تصویب این قانون در تاریخ  ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ وهمچنین اصلاحات والحاقات تاسال ۱۳۹۴ علی‌رغم وجود مواد قانونی در رابطه با تعارض منافع (در باب مثال بند د ماده‌ی ۳۲  قانون نظام‌مهندسی و کنترل ساختمان و …) و همچنین بخشنامه‌ها وآئین‌نامه‌های اجرائی وزارت راه وشهرسازی از سال ۱۳۹۷ تاکنون در رابطه با رعایت تعارض منافعتا پیش ازانتخابات اعضای هیئت‌مدیره‌های دوره‌ی نهم،اقدامات خاصی توسط دستگاه‌های نظارتی و مدیریتی انجام نگرفته بود.

لازم به ذکر است که قانون تعارض منافع وبخشنامه‌های مربوطه در رابطه با جامعه‌ی مهندسان ساختمان، عرصه‌ی ساخت‌وساز و ارائه‌ی خدمات مهندسی به دلیل نوپا بودن دارای اشکالات وایرادات شکلی و محتوایی است و برای اجرائی ساختن آن واستقبال هرچه بیشتر جامعه‌ی مهندسان نیاز به بازبینی کارشناسانه و تخصصی مجدد دارد. همچنیندر‌نظر گرفتن حقوق ومزایا در نظام‌نامه‌های مالی سازمان نظام‌مهندسی ساختمان برای تمامی اعضای هیئت‌مدیره که از جمله متخصصان با تجربه ومتعهد جامعه‌ی مهندسی استانی وکشوری هستند،اما درطول دوران عضویت خود در اجرای بخشنامه‌ها وقوانین تعارض منافع از ارائه‌ی خدمات ممنوعند، الزامی به نظر می‌رسد.

در پایان باید گفت اگرچه لزوم رعایت منافع عمومی از سوی مقامات، مسئولان و کلیه‌ی کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف، اختیارات و ارائه‌ی خدمات عمومی از اصول مبنائی حقوق عمومی است و به موجب این اصل‏جانبداری، رفتار تبعیض‌آمیز و غرض‌‌ورزی در انجام وظایف قانونی و ارائه‌ی خدمات عمومی ممنوع است، اما برای رفع تعارض منـافع در نظام ساخت‌وساز در ایران، ابتدا باید موضوع تعارض منافع به صراحت و با شرح جزئیات در متن قانون وآئین‌نامه‌های اجرائی آورده شود و ضمن ترسیم احکام اصلی آن، قوانین متعـارض و مصـادیق تخلف همراه با مقررات لازم جهت تنظیم امور، پیشگیری و مدیریت اقسام تعارض منافع در گستره‌ی ساخت‌وساز روشن گردیده و در جهت اجرای بهتر وکامل‌تر لازم است به تبع این بخشنامه‌ها، نظام‌نامه‌های سازمانی به ویژه نظام‌نامه‌ی مالی نیز اصلاح شود.

خبرگزاری نظام مهندسی