نگاهی به رابطه کژکارکرد شهرداری‏ با دولت و شهروندان

دکتر ایرج اسدی


برنامه‌ریز شهری و عضو هیات علمی دانشگاه مازندران



 

به گزارش تاسیسات نیوز، بحث‏ها و انتقادهای این روزهای دولت و مردم درباره عملکرد غیرشفاف و عدم پاسخگویی مدیریت شهری تهران در قبال ساخت خودسرانه پروژه‏ های بسیار پرهزینه‏ای چون پل طبقاتی صدر، نادیده گرفتن راهبردها، سیاست‏ها، ضوابط و مقررات طرح جامع و تنزل زیست‏پذیری شهر تهران، عدم پاسخگویی برای فاجعه رخ داده در ساختمان پلاسکو همگی نشانگر وجود یک رابطه بسیار معیوب و کژکارکرد بین شهرداری‏ها (و به‌طور خاص مدیریت شهری تهران) و دولت و مجلس از یک‌سو و شهرداری‏ها و مردم از سوی دیگر است.





اینکه مدیریت شهری می‏تواند در قبال این همه کژکارکردی هیچ گونه محاسبه‏پذیری و شفافیتی در قبال خروجی و برآیند مدیریتی خود حتی در برابر شورای شهر منتخب مردم بر عهده نگیرد برای کسی که اندک آشنایی با تجربیات مدیریت شهری و کلان شهری سایر کشورها دارد بسیار حیرت‏انگیز است.





اینکه پروژه بسیار بزرگی چون پل صدر بدون اینکه در طرح مصوب شهر وجود داشته باشد به اجرا درآمده و هیچ شورا و نهادی در کشور درباره رقم دقیق هزینه آن اطلاعی نداشته و ارقامی بسیار متغیر از 1000 تا 7000 میلیارد تومان برای آن ذکر می‌شود چیزی جز «رهاشدگی» این حلقه از مدیریت قلمروی از دستان شهروندان، مجلس و دولت نیست.





از نظر ال.جی.شارپ از نظریه‏پردازان حکمروایی شهری، حکومت‏های محلی برای دستیابی و ارتقای سه ارزش بنیادین ایجاد می‏شوند. در طول تاریخ حکمروایی شهری مدرن نیز هرگونه تجدید‏سازمان حکومتی در قالب تمرکززدایی و تفویض وظایف به سطوح پایین‏تر و مقتدرسازی حکومت‌های محلی(شهرداری ها) نیز با نظر به اعتلای همین سه ارزش اساسی توجیه شده است.




این سه ارزش عبارتند از؛ مشارکت عمومی، کارآیی خدمات‏رسانی و آزادی و استقلال عمل از حکومت مرکزی. با تاسیس شهرداری به‌عنوان یک نهاد دموکراتیک محلی و قلمروی و با نزدیک‏تر شدن تصمیم‏گیران و مخاطبان تصمیمات (یعنی شهروندان) به یکدیگر، میزان مشارکت عمومی افزایش خواهد یافت.





با ایجاد شهرداری‏ها به‌عنوان یک نهاد خدمات‏رسانی در مقیاس محلی، امکان تولید و تامین کارآمد خدمات به واقع محلی در این سطح از حکومت ممکن خواهد شد. تامین خدمات به واقع محلی از سوی نهادهای منطقه‌ای یا ملی موجب افزایش هزینه خدمات‏ر‏سانی شهری خواهد شد. ارزش سوم، از طریق تقسیم وظایف روشن بین سطوح مختلف حکومت و واگذاری قدرت و اختیارات به واقع محلی به شهرداری‏ها ممکن می‌شود. این واگذاری‏ها باید در سه حوزه سیاسی، اداری/ اجرایی و مالی صورت گیرد.





به نظر بسیاری، استقلال عمل مالی شهرداری‏ها از دولت مرکزی مهم‌ترین بعد از استقلال عمل حکومت‏های محلی است که بدون آن اصولا وجود استقلال در دو حوزه دیگر بی معنی است. استقلال عمل مالی یعنی وجود اختیار برای تعریف منابع درآمدی برای شهر، وصول آنها و نیز هزینه‏کرد این منابع بر اساس اولویت‌های محلی. درباره بود و نبود این ارزش در شهرداری تهران کمی دقیق‏تر نگاه کنیم.





صاحبنظران حکمروایی شهری معتقدند نهادها و حکومت‏های محلی بهتر از کارگزاران و مقامات حکومت مرکزی از ماهیت مسائل محلی آگاهی دارند. از این رو واگذاری وظایف محلی به این دسته نهادها به افزایش کارآیی در حکومتداری منجر خواهد شد. از دید این نظریه‏پردازان، تمرکززدایی وظایف از سطوح فرادست و وجود استقلال عمل مالی در حکومت‏های محلی می‏تواند به افزایش محاسبه‏پذیری و پاسخگویی محلی بینجامد.





اگر حکومت محلی در انجام اقدامات لازم برای ارتقای کیفیت زندگی شهری، افزایش اثربخشی سیاست‏های محلی و پیگیری امور محلی به حکومت مرکزی یا منطقه‏ای وابستگی تام داشته باشد، به‌طور عقلایی نمی‏توان از حکومت این سطح، انتظار محاسبه‏پذیری و پاسخ‌دهی زیادی داشت. اما ظاهرا آنچه در مدیریت شهری تهران به ویژه در دو دهه گذشته رخ داده است با این گزاره‏های نظری انطباق چندانی ندارد زیرا شهرداری ظاهرا با استقلال عمل زیادی از دولت مرکزی و مردم عمل کرده و پاسخگویی، محاسبه‏پذیری و شفافیتی در قبال عملکرد خود نشان نداده است.





فرض قطعی اول ما که برخی از شواهد بدیهی آن پیشتر ذکر شد این است که شهرداری تهران محاسبه‏پذیری و پاسخگویی ناچیزی در قبال اختیارات و وظایف خود نشان می‏دهد. درباره فرض دوم یعنی وجود استقلال عمل محلی کمی بیشتر بحث کنیم.





در مقایسه با دیگر کشورها، دامنه و گستره وظایف محلی که بر عهده شهرداری‏ها است اصلا زیاد نیست. همین قلمرو محدود وظایف باعث می‏شود شهرداری‏ها بخش بزرگی از قصور مدیریتی خود و نیز فقدان اثربخشی سیاستی و به دنبال آن تنزل زیست‏پذیری شهر را به نبود مدیریت شهری واحد یا یکپارچه نسبت دهند و این یعنی کاهش محاسبه ‏پذیری، پاسخگویی و پاسخ‌دهی محلی که در نتیجه وجود تفرق عملکردی در شهرها و کلان‏شهرها روی می‏دهد، اگرچه شهرداری‏ها در حوزه تامین بسیاری از خدمات مانند آب شرب، فاضلاب، آموزش، پلیس و… وظایفی بر عهده ندارند و طعنه‏آمیز اینکه حتی در حوزه تهیه و تصویب طرح‌های شهری نیز که وظیفه‏ای کاملا محلی است صاحب اختیار نیستند، اما اجرای همین طرح کاربری زمین که حساس‏ترین و اثرگذارترین حوزه فعالیت حکومت‏های محلی است «بی قید و کنترل» و بدون تعبیه هیچ‌گونه مکانیزم پایش و تجدید نظر روشن- که باید از سوی دولت صورت گیرد- بر عهده همین شهرداری است که شواهد روشن گواه بر این است که فاقد محاسبه‏پذیری و پاسخگویی است، چه در برابر مردم محلی و چه دولت مرکزی و این یعنی وجود یک رابطه کژکارکرد بین شهرداری و دولت.





در بررسی میزان استقلال عمل مالی شهرداری‏ها نیز با یک تناقض مواجهیم. بر اساس قانون هر گونه افزایش عوارض شهری و حتی بهای حمل و نقل عمومی برای اجرایی شدن نیازمند تایید نهاد‌های دولت مرکزی است. اما لغو و نادیده گرفته شدن طرح مصوب شهر و تبدیل آن به یک منبع درآمدی ناپایدار در نزدیک سه دهه گذشته مورد مخالفت جدی هیچ مرجعی قرار نگرفته است (به جز چند سال اخیر که ظاهرا بیشتر مجادلاتی بی فایده بودند).





مدیریت شهری به گونه‏ای منابع تجدیدناپذیر شهر چون زمین، خاک، آب و درختان را مورد بهره‌برداری غیر اصولی قرار داده است که طی این دو دهه به‌طور متوسط 70 تا 80 درصد هزینه‏های شهرداری با چنین «رهاشدگی مالی» به‌دست آمده است. بدیهی است اگر عملکرد خدماتی شهرداری به درآمد‌های ناشی از ساخت و ساز وابسته باشد، یعنی ساخت و ساز بیشتر به معنی کسب درآمد بیشتر باشد، هیچ‌کس نمی‏تواند انتظاری برای ارتقای زیست‏پذیری شهر داشته باشد.





در انتها به پرسش نظری و عملی اصلی این نوشتار بر می‏گردیم. اگر استقلال عمل حکومت‏های محلی باعث افزایش محاسبه‏پذیری و پاسخگویی آنها می‌شود چرا شهرداری با وجود استقلال عمل مالی قابل توجه از دولت مرکزی حداقل در تبدیل به پول کردن همه دارایی‏های غیر منقول شهر، محاسبه‏پذیری و پاسخگویی بسیار اندکی-اگر نگوییم هیچ- از خود نشان می‌دهند.




چندین ضعف و قصور در این باره وجود دارد:



الف) تحقق محاسبه‏پذیری در نهادهای محلی چون شهرداری‏ها نیازمند تعریف سازوکارهای روشنی است، چه در عرصه محاسبه‏پذیری عمومی(از طریق دولت مرکزی و شوراهای محلی منتخب) و چه محاسبه‏پذیری اجتماعی(به واسطه حضور و مشارکت مستقیم شهروندان در تصمیم‏گیری‏ها)، چه محاسبه‏پذیری رو به بالا (در برابر دولت مرکزی)و چه محاسبه‏پذیری رو به پایین(در برابر مردم و شهروندان). در فقدان چنین سازوکارهایی افزایش استقلال عمل حکومت محلی یقینا به فساد بیشتر منجر خواهد شد نه محاسبه پذیری بیشتر.




ب) داشتن شهرهایی زیست‏پذیر بدون هزینه‏کرد دولتی از منابع درآمدی پایدار ممکن نخواهد بود. هم مطالعات نظری درباره منابع درآمدی شهرداری‏ها در جهان و هم تجربه 30ساله کشور خودمان نشان می‏دهد ایده خودکفایی مالی و اجبار شهرداری‏ها برای دستیابی به آن، ایده بسیار نادرست و مخربی است که باید از آن دست برداشت، به ویژه زمانی که تعریف منابع درآمدی جدید و افزایش عوارض و مالیات‌های محلی برای شهرداری‌ها به‌عنوان منابع درآمدی پایدار امری غیر مجاز بوده و از دید خود شهرداری‌ها نیز به دلایل سیاسی و از دست دادن محبوبیت عمومی در کوتاه مدت روشی خواستنی برای کسب درآمد به شمار نمی‏آید. مطالعات نشان می‏دهد بخش قابل توجهی از منابع درآمدی شهرداری‏ها در جهان به کمک‏های بلاعوض دولت مرکزی و نیز مالیات بر دارایی و املاک متکی است که هر دو منابع درآمدی پایداری هستند، در حالی که در ایران از این شرایط بسیار دوریم.



ج)اصولا استقلال مالی حکومت‏ها از شهروندان در هر سطحی(ملی، منطقه‏ای و محلی) می‏توانند به عاملی مهم و زمینه‏ساز تنزل پاسخگویی و شفافیت مدیریتی بدل شود. در شرایط حاضر، شهرداری تهران به لحاظ مالی به شهروندان و نیز دولت وابستگی چندانی ندارد. بخش بزرگی از درآمد این شهر از سوی ساخت‏و‏سازگران تامین می‏شود. از این رو طبیعی است که این شهردار، شهردار آنها باشد تا شهروندان.




د) این نوع «رهاشدگی» شهرداری و فقدان محاسبه‏پذیری تنها از طریق تغییر در مدل غالب مدیریت شهری کنونی و تجدید نظر در روابط بین شورا و شهردار و شهروندان و ایجاد مکانیزم‏های کنترل و موازنه کارآمد‏تر در نظام مدیریت شهری رفع‏شدنی است. در این زمینه از نظام‌ها و مدل‏های مدیریت شهری سایر کشورهای جهان می‏توان بسیار یاد گرفت. در بسیاری از شهرهای آمریکا، همراه با اعضای شورا و شهردار، سه رکن دیگر مدیریت شهری یعنی دبیر یا دادستان شهر (که به موضوعات مورد اختلاف شهروندان و شهرداری و سایر بخش‏ها رسیدگی می‏کند)، خزانه‏دار شهر و ارزیاب مالیاتی شهر به‌طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می‏شوند و این می‏تواند سازوکار اثربخشی برای کنترل و موازنه بین قوا در نظام مدیریت شهری ایجاد کند.




ه)دولت مرکزی برای کارآمدتر‏کردن و محاسبه‏پذیر نمودن شهرداری‏ها اقدامات متعددی می‏تواند انجام دهد. شاخص‏سازی، تهیه و انتشار عمومی گزارش پایش عملکرد شهرداری‏های کشور و رتبه‏بندی آنها چه از حیث تاثیرگذاری بر ارتقای زیست‏پذیری شهرها و چه ارتقای ارزش‏های بنیادین حکمروایی خوب شهری به تحقق چنین اهدافی کمک می‏کند. دولت می‏تواند تزریق منابع عمومی و کمک‏های بلاعوض خود را (مانند بازتوزیع مالیات بر ارزش افزوده و نظایر اینها) موقوف به انجام چنین اصلاحات ساختاری از سوی شهرداری‏ها کند. و) در نهایت اینکه انجام چنین تغییرات و اصلاحات بنیادین در روابط بین دولت، شهرداری‏ها و مردم نیازمند تغییرات قانونی متعددی است که به نقش‌آفرینی فعال مجلس نیازمند است.اصلاحات در زمینه فراهم ساختن شرایط مداخله و مشارکت مستقیم شهروندان،اصلاح روابط شورا و شهرداری و نیز شهرداری و دولت مرکزی نیازمند چنین تغییرات قانونی است. بدون چنین تغییراتی در قوانین، حرکت به سوی اصلاحات شهری از هر نوعی محال خواهد بود.






انتهای خبر

ممکن است شما دوست داشته باشید
ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

;