ضرورت تشکیل وزارت محیط‌زیست

از زمان تشکیل وزارت منابع طبیعی در سال ۱۳۴۶، وظیفه ­مندی حفاظت از عرصه­ های طبیعی و زیست‌محیطی کشور، اقتداری نظام ­مند را در تدوین برنامه­ های خود تجربه نمود. این وزارت­خانه از تاریخ مذکور، فراز و فرود­های بسیاری را در طول دوران تشکیلاتی خویش تجربه نموده است که نخستین مورد آن، با تصویب قانون “تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان­های وزارت کشاورزی و منابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی” در ۱۲/۱۱/۱۳۵۰، موجب تشکیل وزارت کشاورزی و منابع طبیعی گردید. بر اساس ماده ۲ این قانون، به‌منظور انجام وظایف و مقررات مربوط به حفظ و حمایت و احیاء و توسعه و بهره‌برداری از جنگل­ها و مراتع و اراضی جنگلی و بیشه‌های طبیعی و اراضی مستحدثه ساحلی و حفاظت آبخیزها، سازمانی به نام سازمان جنگل­ها و مراتع کشور تشکیل شد که در حال حاضر، این سازمان طی تحولات مختلف زمانی، در ذیل وزارت جهاد کشاورزی به نام سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور انجام‌ وظیفه می­ کند. همچنین، بر اساس ماده ۴ قانون مذکور، نام سازمان شکاربانی و نظارت بر صید به سازمان حفاظت محیط‌زیست و نام شورای‌عالی سازمان مزبور به شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست تبدیل شد و کلیه امور مربوط به حیوانات وحشی و آبزیان رودخانه‌ها و آب­های داخلی و حفظ محیط‌زیست به سازمان حفاظت محیط‌زیست محول گردید. این سازمان در شرایط کنونی وابسته به نهاد ریاست‌جمهوری است. از سوی دیگر، در بهمن‌ماه ۱۳۷۱ از ادغام تشکیلات سازمان اصلاحات ارضی و ستاد مرکزی هیات­های هفت‌نفره، سازمان امور اراضی کشور تاسیس شد. در حال حاضر، سازمان امور اراضی کشور به‌عنوان سازمانی مستقل و وابسته به وزارت جهاد کشاورزی دارای تنوعی از وظایف و مأموریت‌های حاکمیتی است.

طرح­های پیشنهادی نمایندگان مجلس شورای اسلامی با هدف ارتقاء ساختار تشکیلاتی منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور، در ذیل ارایه شده است:

الف) طرح ادغام سازمان حفاظت محیط‌زیست در سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری در سال ۱۳۹۲٫ طراحان طرح به دنبال انجام وظایف سازمان حفاظت محیط‌زیست و سیاست­گذاری­ های مربوطه در بدنه وزارت جهاد کشاورزی بودند. این طرح که به‌خصوص با تنزل تشکیلاتی سازمان حفاظت محیط‌زیست نیز همراه بود، به دلیل ایرادات متعدد از دستور کار مجلس خارج شد.

ب) طرح تشکیل “وزارت محیط‌زیست و منابعی طبیعی”. این طرح با هدف ادغام سازمان امور اراضی و سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور با سازمان حفاظت محیط‌زیست و تشکیل وزارت محیط‌زیست و منابع طبیعی، در شهریورماه ۱۳۹۵ در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد، اما به نتیجه ننشست. همچنین در سال ۱۳۹۶، برخلاف تصویب آن در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، در کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی برای ارجاع به صحن علنی مجلس شورای اسلامی، رأی نیاورد.

دراین‌ارتباط، نامه­ های سرگشاده اساتید دانشگاهی طی سال­های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ خطاب به سران نظام با موضوع ضرورت تشکیل وزارت منابع طبیعی و محیط‌زیست، نامه اتحادیه انجمن‌های علمی منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور در سال ۱۳۹۶ به مسوولین کشور در خصوص ضرورت تشکیل وزارت منابع طبیعی و محیط‌زیست و نیز نامه سرگشاده جمعی از اساتید دانشگاهی، کنشگران محیط‌زیست و مدیران منابع طبیعی کشور خطاب به مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۹ دراین‌خصوص، گویای ضرورت ارتقاء ساختار تشکیلاتی و مدیریتی منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور و شکل‌گیری تشکیلات نوین مربوطه است.

این در حالی است که بعد از گذشت چهار سال، اعلام وصول مجدد این طرح در دی‌ماه ۱۳۹۹، مجدداً با مخالفت مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی مواجه شد. از جمله دلایل اصلی عدم پذیرش آن، مقدمه توجیهی بسیار مختصر، کلی­گویی، عدم پاسخ­دهی به چالش­ها و وضعیت نامطلوب محیط‌زیست و منابع طبیعی، عدم توجه به احراز صلاحیتهای مسوولان در تصدی مناصب سطح بالا، عدم توجه به رویکردهای نوین حفاظت از محیط­زیست و منابع طبیعی به‌ویژه مردمی­کردن حفاظت، عدم توجه به تفاوت در ماهیت وظایف سازمان­های پیشنهادی برای ادغام، ابهام در ساختار درونی وزارتخانه جدید و شرح وظایف درون‌سازمانی، مشخص نبودن جایگاه سازمان­های امور اراضی و جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور در شورای‌عالی محیط‌زیست در صورت ادغام، عدم پیش­بینی ضمانت­های اجرا برای وزارت جدید التاسیس، ازبین‌رفتن یکپارچگی سیاست­گذاری منابع طبیعی و اراضی کشاورزی در راستای امنیت غذایی و برخی ایرادات حقوقی بود.

این در حالی است که موافقان تشکیل وزارت محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور، تأکید بر دلایل ذیل به‌عنوان فواید این تشکیلات پیشنهادی داشتند:

• اقتدار تشکیلاتی را به دنبال دارد. این اقتدار، ضرورتی برای حل مشکل ضعف ساختاری سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور و نیز سازمان حفاظت محیط‌زیست در انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی خود است؛

• سبب کوچک‌سازی دولت و جلوگیری از موازی‌کاری سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور می­شود؛

• سبب تسهیل در بازنگری قوانین در قالب اصلاح و یا حذف قوانین موازی و یا قوانینی که در تعارض با یکدیگر هستند شده و همچنین، تدوین و تصویب قوانین حامی ضروری و افزایش بودجه تشکیلاتی برای حفاظت از زیست‌بوم کشور را به دنبال دارد.

• بستری برای اعمال مدیریت هماهنگ و یکپارچه منابع بوم‌سازگان و تشکیل سازمان کار مدیریت جامع آبخیز با هدف حفظ سلامت و پایداری زیست‌بوم با مشارکت کلیه ذی­نفعان و ذی‌ربطان حوضه است؛

• تشکیل وزارتخانه، پاسخگویی بیشتر تشکیلات جدید و نظارت بهتر مجلس شورای اسلامی را به دنبال داشته، به‌طوری‌که رئیس تشکیلات جدید، علاوه بر پاسخگو بودن به رئیس‌جمهور، به نمایندگان مجلس نیز پاسخگو است.

همچنین، نمایندگان مخالف و منتقدان، دلایل ذیل را به‌عنوان نکات منفی طرح پیشنهادی می­دانستند:

• اصلاح برنامه به‌جای اصلاح ساختار چاره کار بوده، زیرا دستگاه‌ها و نهادها در هر حوزه­ای باید به وظایف خود به‌درستی عمل کنند؛

• تشکیل وزارتخانه سبب کاهش اقتدار نقش نظارتی سازمان حفاظت محیط‌زیست می­شود؛

• نبود سنخیت در وظایف سازمان­های ادغامی و تفکیک وظایف دو سازمان به نظارتی و اجرایی

ج) طرح تشکیل “وزارت آب و محیط‌زیست”. این طرح که با عنوان طرح تشکیل وزارتخانه­های “انرژی” و “آب و محیط‌زیست” پیشنهاد گردید، نخستین‌بار در سال ۱۳۹۷ مطرح گردید که از دستور کار مجلس خارج شد. در ماده ۲ این طرح آمده است: به‌منظور تمرکز وظایف و ایجاد یکپارچگی و انسجام مدیریتی در کلیه امور مربوط به آب، سازمان حفاظت محیط‌زیست با کلیه اهداف، مأموریت‌ها و وظایف به وزارت نیرو منتقل می­شود. همچنین، بر اساس تبصره ۱ ماده مذکور، مقرر گردیده بود تا هم‌زمان با این قانون، سازمان جنگل­ها، مراتع و آبخیزداری کشور و نیز سازمان هواشناسی کشوری نیز با کلیه اهداف، مأموریت‌ها و وظایف به وزارت آب و محیط‌زیست منتقل شوند. این در حالی است که این طرح، مجدداً در فروردین‌ماه سال جاری در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است و در انتظار مراحل بررسی و تصویب است.

از جمله ایرادات مطرح شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در رد این طرح می‌توان به: خلط امور حاکمیتی و امور تصدی‌گری، مناسب نبودن شرایط فعلی کشور برای پذیرش تغییرات ناشی از تغییر ساختار مذکور، ایجاد تضاد منافع و اهداف و ماموریت‌های غیرهمسو در یک دستگاه، افزایش پتانسیل عدم توجه به سایر ارکان محیط‌زیست، کمرنگ شدن مرز بین نظارت و اجرا، عدم تعیین تکلیف برای بخش‌های مرتبط با آب تحت مدیریت وزارت جهادکشاورزی، گستردگی و چندوجهی بودن دستگاه جدید به لحاظ موضوعات در حیطه وظایف، ابهام در ساختار درونی دستگاه جدید و شرح وظایف درون‌سازمانی، تبعات و آثار بسیار گسترده و جبران‌ناپذیر در صورت وقوع سوء مدیریت در دستگاه جدید، اشاره نمود. لازم به توضیح است که تجربه کشورهای موفق نشان داده است که مدیریت یکپارچه آب با توجه به دیگر منابع حوضه از طریق ایجاد ساختار و کارگروه­های مدیریت یکپارچه آب در حوزه­های آبخیز، با مشارکت کلیه ذینفعان حوضه از طریق ایجاد قوانین حامی قابل حصول بوده و نیازمند ادغام تشکیلات متولی آب، منابع طبیع و محیط‌زیست نیست.

به‌طورکلی می­توان گفت که مبتنی بر تجارب پیشین، پیوستن سازمان­های متولی منابع طبیعی و محیط‌زیست به دیگر ذی‌نفعان وابسته به منابع طبیعی، مدیریت شایسته سرزمین را با مشکل مواجه می­کند. این مسئله منجر به رشد سهم‌خواهی ذی‌نفعان حوضه و شتاب توسعه به‌خصوص در مقوله اقتصادی شده که حاصلی جز برهم خوردن اصول توسعه پایدار و فشار بیشتر بر منابع طبیعی را نخواهد داشت. تجارب کشورهای موفق در زمینه مدیریت منابع طبیعی و حفظ زیست‌بوم، نشان می­دهد که حضور تشکیلات مقتدر و مستقل منابع طبیعی و محیط‌زیست، همگام با ایجاد ساختار مدیریت جامع آبخیز متشکل از کار گروهی شامل انواع ذی‌نفعان حوضه با هدف حفظ سلامت آبخیز در چارچوب اصول توسعه پایدار، ضامن سلامت زیست‌بوم و پایداری آن برای نسل­های آینده است. براین‌اساس، شکل‌گیری تشکیلات مقتدر محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور، گامی اصولی برای حفظ زیست‌بوم کشور در چارچوب رعایت اصول توسعه پایدار است. بدین منظور توجه به موارد مطروحه ذیل برای شکل‌گیری و ارتقاء ساختار تشکیلاتی منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور پیشنهاد می­گردد:

• وحدت نظر در خصوص شکل‌گیری تشکیلات مقتدر محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور و پرهیز از چندگانگی دیدگاه مجلس در ارایه طرح پیشنهادی

• پرهیز از کلی‌گویی و پرداختن به جزئیات ضروری در مرحله تدوین و ارایه طرح­

• توجه به اظهارنظرهای کارشناسی ارایه شده توسط مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی در بررسی طرح­های پیشین و مشاوره از کارشناسان این مرکز در مرحله تدوین طرح

• ایجاد یک میثاق ملی و توجه به مشارکت پررنگ مراکز اجرایی، تحقیقاتی، آموزشی و انجمن­های علمی و دیگر کارشناسان و صاحب­نظران حوزه منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور در تدوین طرح پیشنهادی

• توجه به وضع قوانین مرتبط با مدیریت جامع آبخیز و شکل‌گیری سازمان کار مربوطه در تشکیلات پیشنهادی

امین صالح پورجم، عضو هیات علمی پژوهشکده حفاظت خاک و آبخیزداری کشور و عضو هیات مدیره انجمن آبخیزداری ایران