رانت ساختمانی با امضاهای شفاهی

ناتوانی در تحقق یک وعده دیگر در تهران، فرآیند «پیچیده» صدور پروانه ساختمانی را که قرار بود ساده و روان شود، «پیچیده‌تر» کرد. نتایج یک تحقیق درباره «آشفته‌بازار مجوزهای ساختمانی» در شورای شهر نشان می‌دهد مدت زمان انتظار برای دریافت جواز ساخت از میانگین ۳۵۰ روز در مناطق ۲۲‌گانه طی سال ۹۶ به ۳۷۰ روز افزایش یافته است. در این میان «۱۰۰۰ بخشنامه» و «مجوزهای شفاهی» گروهی از سازنده‌ها را برای دور زدن خطوط قرمز ضوابط‌ کمک می‌کند. شورا، طرح «مقابله» تدوین کرده است.

پارلمان محلی پایتخت طرح مقابله با حذف شکل جدید مجوزهای طلایی را تدوین کرد. مطابق با تحقیقات کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران، فرآیند پیچیده دسترسی سرمایه‌گذاران ساختمانی پایتخت به پروانه ساخت‌وساز که سال گذشته بعد از تایید سخت بودن مسیر از طرف مدیران شهری، به «ماروپله» سازنده‌ها در ساختمان‌های اداری شهرداری تعبیر شد؛ هم‌اکنون طولانی‌تر و پیچیده‌تر شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر یک شکل جدید در سیستم شهرداری تهران برای دور زدن خطوط قرمز طرح تفصیلی تهران به وجود آمده که در قالب آنکه یک کانال نامرئی می‌تواند باشد، مجوزهای طلایی با امضاهای شفاهی در اختیار گروه خاصی از سازنده‌ها(زیاده‌خواه‌ها) قرار می‌گیرد. این گروه تا پیش از این مجوزهای طلایی را با امضاهای مکتوب دریافت می‌کردند اما هم‌اکنون که وعده‌های مدیریت شهری بر محور ایجاد شفافیت در عملکرد مدیران و مبارزه با فساد سیستمی متمرکز شده است، مجوزهای خاص به شکل شفاهی و غیر قابل پیگیری برای این گروه از سازنده‌ها صادر می‌شود. این در حالی است که بیش از یک سال از دو وعده کلیدی مدیران شهری در ارتباط با پروانه‌های ساختمانی می‌گذرد. از ابتدای استقرار تیم جدید مدیریت شهری، با شناسایی مشکلات فرآیند صدور جواز ساخت‌وساز، دو وعده شامل ایجاد شفافیت و سلامت در این فرآیند و کاهش زمان صدور پروانه ساختمانی از سوی مدیران شهرداری داده شد. اما تحقیقات جدید کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر که جزئیات نتایج آن از سوی محمد سالاری ارایه شده نشان می‌دهد، طی یک سال گذشته هیچ اقدام عملیاتی برای تحقق این دو وعده از سوی مسوولان شهرداری انجام نشده است.

مطابق با بررسی‌های انجام شده، این وعده طی یک سال گذشته نه‌تنها عملیاتی نشده بلکه تحت تاثیر صدور مجوزهای طلایی با امضاهای شفاهی، فرآیند صدور پروانه ساختمانی نسبت به گذشته سخت‌تر و پیچیده‌تر نیز شده است. به‌طوری که برای تحقق وعده نخست یعنی مسدود شدن دریچه‌های رانت و فساد، امضاهای شفاهی جای امضاهای طلایی مکتوب را گرفته است. این موضوع باعث شده تا عملا روند پیگیری و ردیابی منابع اصلی صدور مجوزهای خاص در سیستم مدیریت شهری دشوارتر از قبل شود.

بررسی‌ها درخصوص میزان تحقق وعده دوم یعنی کاهش زمان صدور جواز ساخت‌وساز نیز حاکی از آن است؛ که میانگین زمان صدور پروانه ساختمانی از ۳۵۳ روز در سال ۹۶ به ۳۷۰ روز در سال ۹۷ افزایش پیدا کرده است. به این ترتیب نه‌تنها زمان کاهش پیدا نکرده بلکه طول دوره انتظار سازنده‌ها برای اخذ جواز ساختمانی در ۲۲ منطقه شهر تهران به‌طور میانگین به میزان ۲۱ روز (معادل ۶ درصد) افزوده شده است. جزئیات این تحقیق حاکی از آن است که بیشترین زمان انتظار برای اخذ جواز ساختمانی در سال ۹۷ به مناطق یک و سه به ترتیب با ۵۴۱روز و ۴۵۵ روز می‌رسد و کمترین زمان انتظار برای اخذ این مجوز به منطقه ۱۳ با ۲۰۶ روز در سال ۹۷ مربوط می‌شود.

نکته جالب اینکه حداقل زمان انتظار برای اخذ جواز ساختمانی از ۱۶۷ روز در سال ۹۶ به ۲۰۶ روز در سال گذشته رسیده است.

افزایش میانگین دوره انتظار سازنده‌ها برای دریافت پروانه ساختمانی طی یک سال گذشته در حالی است که مدت زمان مطلوب برای اخذ این مجوز براساس استانداردهای جهانی حدود یک ماه است. متعاقب این موضوع نیز مدیریت شهری تهران در دوره جدید وعده کاهش زمان صدور پروانه ساختمانی تا ۵۰ روز را داد. این موضوع یعنی پیچیده بودن فرآیند صدور پروانه ساخت‌وساز اگرچه به تایید شهردار هجدهم پایتخت نیز رسیده و وعده ساماندهی این فرآیند از سوی او به سرمایه‌گذاران ساختمانی داده شده اما نتیجه بی‌عملی یک سال گذشته در این حوزه نشان می‌دهد نه‌تنها روند صدور پروانه ساختمانی کاهش پیدا نکرده بلکه بیشتر نیز شده است.

کارشناسان شهری یک نکته جالب درخصوص مدت زمان احصا شده برای صدور پروانه ساختمانی در مناطق مختلف شهر تهران را بالابودن زمان این فرآیند در دو منطقه گران پایتخت می‌دانند. از آنجا که مطابق با آمار دو منطقه یک و سه پیچیده‌ترین و سخت‌ترین مسیر برای اخذ جواز ساختمانی را دارند می‌تواند این پیام را مخابره کند که آیا اساسا طولانی بودن فرآیند اخذ جواز ساختمانی برای سازنده‌ها در این دو منطقه در یک روال طبیعی پایه‌ریزی شده یا آنکه روال عادی این فرآیند به شکل دیگری است؟ نکته دیگر آنکه پیچیده‌ و طولانی شدن این فرآیند و شیوع شکل جدید مجوزهای طلایی طی یک سال گذشته در حالی رخ داده که سال گذشته بخش ساخت‌وساز به یک دوره رکودی وارد شده بود. به این ترتیب تیراژ ساخت و ساز و حجم مراجعات سازنده‌ها به شهرداری‌های مناطق برای اخذ جواز ساختمانی به‌طور طبیعی کاهش پیدا کرده و به دنبال آن حجم کار شهرداری‌های مناطق برای صدور پروانه ساختمانی با افت مواجه شده بنابراین به‌طور طبیعی زمان موردنیاز برای صدور جواز ساخت‌وساز باید کاهش پیدا می‌کرد و از این فرصت به نفع کاهش زمان صدور پروانه ساختمانی استفاده می‌شد اما گزارش‌ها نقطه مقابل این روند را نشان می‌دهد.

محمد سالاری، رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران در این زمینه می‌گوید این اتفاق یعنی پیچیده و طولانی‌تر شدن فرآیند صدور پروانه ساختمانی در پایتخت دو آفت می‌تواند برای اداره شهر و بخش ساخت‌وساز داشته باشد. به گفته وی آفت اولیه ناشی از طولانی شدن روال کار صدور پروانه ساختمانی آن است که یک کانال نامرئی رانت‌زا، برای مانور واسطه‌ها میان سازنده‌ها و شهرداری شکل خواهد گرفت. چراکه سازنده‌ها با مشاهده جریان سخت و پیچیده اخذ جواز ساختمانی سعی می‌کنند کانال دومی برای دستیابی آسان و سریع به مجوز پیدا کنند و همین موضوع سرمنشا بروز فساد و رانت در چرخه صدور پروانه ساختمانی خواهد شد. آفت ثانویه ناشی از این فرآیند نیز سلب شدن امکان نظارت کامل و جامع نهاد نظارتی بر مسیر پیچیده و طولانی صدور پروانه ساختمانی است. او در این باره می‌گوید: وجود امضاهای شفاهی و صدور مجوزهای طلایی مبتنی بر سلایق و نظرات مدیران شهری عملا امکان ردیابی و پیگیری را از نهاد نظارتی سلب خواهد کرد.

سالاری با تاکید بر آنکه صدور بیش از هزار بخشنامه و دستورالعمل پس از ابلاغ طرح تفصیلی سبب شده که عملا روند صدور پروانه ساختمانی نسبت به قبل از ابلاغ و اجرای این طرح پیچیده‌تر و دشوارتر شود، عنوان می‌کند که سازنده‌ها در بخش ساخت‌وساز با هزارتوی بخشنامه‌ها و استعلامات از مراجع مختلف مواجه هستند و همین موضوع سبب شده تا عملا سازنده‌ها به یک کانال نامرئی برای دریافت مجوزهای طلایی روی بیاورند که به معنای فراهم بودن بستر کامل برای عبور از طرح تفصیلی است.

رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر تاکید می‌کند: بررسی‌ها نشان می‌دهد فرآیند صدور پروانه در شهرداری تهران تا قبل از ابلاغ طرح تفصیلی ساده‌تر و سریع‌تر بود. چراکه دست کم در زمان قبل از ابلاغ طرح تفصیلی، پیچیدگی‌های مربوط به چگونگی نحوه عمل به ضوابط طرح تفصیلی در زمان صدور پروانه به وجود نیامده بود اما پس از ابلاغ این طرح، از آنجا که بخش زیادی از تکالیف آن اجرایی نشد، شهرداری به ابلاغ بیش از هزار دستورالعمل و بخشنامه اقدام کرد که عملا منجر به اعمال سلیقه‌ای ضوابط در صدور پروانه‌های ساختمانی در مناطق مختلف شد. به گفته وی نهادهای نظارتی مثل شورای شهر که به دلیل پیچیدگی و عدم شفاف بودن این فرآیند امکان ارزیابی و راستی‌آزمایی را ندارند مصوبات مختلفی را ارائه کرده‌اند.

سالاری می‌گوید: حتی برون‌سپاری بخشی از فرآیند صدور پروانه‌های ساختمانی به دفاتر خدمات الکترونیک نیز نتوانست به سهولت و تسریع دسترسی سازنده‌ها به جواز ساختمانی کمک کند. چراکه تنها بخشی از ماموریت‌ها به این دفاتر واگذار شد و بخشی دیگر همچنان در اختیار شهرداری‌های مناطق باقی ماند و همین موضوع نهایتا منجر به موازی‌کاری در فرآیند صدور پروانه‌ها شد. سالاری با اشاره به شناسایی چهار نوع چالش شامل چالش‌های فرآیندی، ساختاری، ضوابط و مقررات و برون‌سازمانی در فرآیند صدور پروانه، تاکید می‌کند: چالش‌های فرآیندی به بالا بودن اخذ تعهدات از سازنده‌ها، بالا بودن تعداد استعلامات،غیرمنعطف بودن روند صدور دومرحله‌ای پروانه‌ها، برگشت‌های مکرر پرونده‌ها، موازی‌کاری بین دفاتر و مناطق شهرداری، استعلامات آتش‌نشانی و فضای سبز و صدور دستورهای کتبی و شفاهی مربوط می‌شود.

به گفته سالاری بررسی‌ها نشان می‌دهد در این فرآیند ۸۹ فرم تعهد از متقاضیان دریافت می‌شود. همچنین تعداد قابل توجهی استعلام از ۱۸ تا ۶۴ مورد درخصوص فرآیند صدور پروانه موجود است.

او با تاکید بر آنکه بستر صدور پروانه به نحوی است که زمینه لازم برای صدور دستورات کتبی و شفاهی، تصمیمات سلیقه‌ای و امضاهای طلایی را به وجود آورده، می‌گوید: البته این امضاهای طلایی ممکن است به‌صورت کتبی هم نباشد؛ به‌عنوان مثال ممکن است دستوری باشد که حاوی یک پیام فسادزا و رانت‌زا در زمینه عبور از ضوابط طرح تفصیلی باشد.

رئیس کمیسیون شهرسازی در عین حال استعلامات مربوط به سایر سازمان‌ها را یکی از عوامل پیچیده شدن فرآیند صدور پروانه می‌داند و می‌گوید: در این بخش به‌عنوان مثال اگرچه سازمان آتش‌نشانی یکی از سازمان‌های زیرمجموعه شهرداری تهران است و می‌تواند برای ساختمان‌های با مقیاس مختلف دستورالعمل تیپ براساس استانداردهای لازم را تعریف و به پروانه ساختمانی الحاق کند اما این سازمان‌ها تمایل دارند برای اعمال سلیقه و قدرت، پرونده‌ها مستقیما به سازمان ارسال شود.

به گفته سالاری چالش‌های ساختاری در این فرآیند نیز مشتمل بر وجود مشکلات سخت‌افزاری در برخی مناطق، عدم آگاهی‌رسانی به مردم از آخرین ضوابط ملاک عمل، تعامل مناطق و دفاتر درخصوص تخلفات ساختمانی، جانمایی املاک و وجود بیش از ۲۴۵ هزار پرونده بلاتکلیف و هوشمند نبودن محاسبات مربوط به عوارض صدور پروانه و نظارت فنی است.

همچنین تغییرات بسیار زیاد در سامانه، عدم شفافیت در شوراهای معماری مناطق، مدت زمان اعتبار و مهلت انجام تعهدات، تعدد و پیچیدگی ضوابط شهرسازی، مشکلات پیش‌فروش و صدور شناسنامه فنی و اعمال سلایق و عدم تمایل به اجرای ابلاغیه‌های ستادی نیز از جمله مهم‌ترین چالش‌های بخش ضوابط و مقررات هستند.

این عضو شورای شهر البته می‌گوید چالش‌های برون‌سازمانی همچون تعامل با سازمان ثبت اسناد، مشکلات بیمه تامین اجتماعیکارگران و تعامل با سازمان نظام مهندسی نیز از دیگر اشکالات این فرآیند است.

سالاری با اشاره به طرح مقابله تدوین شده از سوی کمیسیون شهرسازی شورای شهر برای کاهش زمان و پیچیدگی فرآیند صدور پروانه ساختمانی می‌گوید: برای کاهش این پیچیدگی شورای شهر طرحی تحت عنوان «الزام شهرداری به ارائه لایحه فرآیند صدور پروانه عملیات ساختمانی» ارائه کرده تا از طریق آن زمان‌بندی مراحل با رویکرد کاهش مراجعات حضوری شهروندان تدقیق و به شورای شهر ارائه شود. از دیدگاه سالاری از جمله مهم‌ترین اهداف این طرح، جلوگیری از اعمال سلیقه و تفسیرپذیری فرآیندها، بهره‌گیری از استعلام سامانه‌ای، حذف چرخه‌های زائد، ساده‌سازی و شفاف‌سازی فرآیند و پیش‌بینی قابلیت پیگیری پرونده‌ها در تمامی مراحل است.

به گفته وی این طرح که بررسی آن به جلسه آتی شورای شهر تهران موکول شده با توجه به تکلیف ماده چهل و دوم برنامه پنج ساله شهرداری تهران است. براساس این ماده شهرداری موظف است در راستای شفافیت، هوشمندسازی و پایش مستمر فرآیند کنترل و نظارت بر تحولات کالبدی و ساخت‌وساز در شهر و ارائه خدمات غیرحضوری به شهروندان، ضوابط و مقررات و سازوکار صدور پروانه ساختمانی را اصلاح کند. همچنین بر مبنای تکالیف این ماده شهرداری باید شفافیت، رفع تفسیرپذیری و انتشار برخط قوانین، ضوابط و مقررات شهرسازی و دستورالعمل‌ها، ابلاغیه‌ها و مصوبات مرتبط با ساخت‌وساز را تا پایان سال اول اجرای این برنامه به سرانجام می‌رساند.